no le saca la vuelta a la ley

Corrupción, neoliberalismo y asociaciones público privadas

Germán Alarco

Publicado: 2017-02-23

Todos estamos indignados con la corrupción. Esta compromete a los tres últimos gobiernos y si a estos se suma la ocurrida durante el gobierno de Fujimori incluye a todos los regímenes neoliberales de los últimos 25 años. Su principal medio han sido las asociaciones público privadas (APP) con el objetivo de lograr la asignación de la infraestructura y servicios públicos, permitir sobrecostos y acotar beneficios a los usuarios. La corrupción no sólo compromete a las máximas autoridades políticas y a la tecnocracia que los avaló por motivos pecuniarios delictivos, intercambio futuro de favores, sumisión u omisión; también ocurre por un marco regulatorio laxo que la hizo posible. Ojalá la fiscalía y los tribunales se desempeñen a la altura de las circunstancias y con la celeridad debida. Desafortunadamente, ya hay algunas malas señales cuando se incumplen las etapas procesales (Gorriti, 2017), cuando se persigue a unos en lugar de a todos y cuando los corruptores parece que simplemente sufrirán de prisión domiciliaria o en cárceles doradas por poco tiempo. 

Corrupción y modelo neoliberal

Los poderes económicos y mediáticos no dicen la verdad. Afirman que hay una campaña contra el modelo económico a propósito de la corrupción cuando este es un fenómeno que se puede dar en todo tipo de gobiernos. En efecto, esta se ha producido a lo largo de nuestra historia. También en el caso de los corruptos no hay distinciones por nivel de ingreso, origen étnico, cultural, edad, profesión, género o preferencia sexual.

Hay varios trabajos recientes que habría que consultar sobre el tema de la corrupción en el Perú. Está el de Diez Canseco (2002), Portocarrero (2004), Vargas Haya (2005), Ugarteche (2005) y Quiroz (2014), entre otros. Aunque se trata de cifras sujetas a discusión, según el último autor, los mayores niveles de corrupción en la época republicana (como porcentaje del PBI) fueron entre 1820-1829 (6.1%), 1880-1889 (5%), 1970-1979 (4.9%), 1870-1879 (4.6%) y 1990-1999 (4.5%). Asimismo, las irregularidades se han producido en orden por las siguientes razones: (1) malos manejos de la deuda pública externa y local; (2) corrupción en la adquisición de armamento y equipos; (3) sobornos en los contratos del Estado con fines comerciales, obras públicas u otras adquisiciones; (4) pérdida de rentas debido al contrabando y (5) pérdida indirecta de inversión debido al clima general de soborno y corrupción.

Es una falacia de distracción señalar que los críticos al modelo económico se olvidan de que también hubo corrupción en los gobiernos donde había mayor presencia estatal e intervencionismo. Nadie lo niega, ya que esta se produjo tanto a gran escala en los proyectos de inversión pública, en el manejo del gasto corriente, por la “manipulación” de determinadas políticas como a menor escala a cambio de determinados bienes y la prestación de servicios públicos. Efectivamente, estos fenómenos fueron parte de nuestra realidad en los años setenta y ochenta. Sin embargo, ahora estamos discutiendo la que se produjo en los últimos gobiernos neoliberales.

La lista de impactos económicos de la corrupción puede ir desde la sobreinversión, sobrecostos operativos, defectos y problemas con la infraestructura y en la prestación de los servicios públicos, asignación ineficiente de recursos, menor productividad, afectación de la inversión privada nacional y extranjera, menor crecimiento económico, efectos redistributivos a favor de los corruptores y en contra de la sociedad, y disminuye la credibilidad y legitimidad del Estado (Sancho, 2002). Por otra parte, mientras que la lista de impactos económicos es más o menos evidente, para la explicación de su origen habría que acudir a una perspectiva multidisciplinaria. Gilli (2014) nos habla de factores sociológicos, políticos, económicos, jurídicos, institucionales y culturales para explicarla; sin embargo, a estos habría que agregar los antropológicos y psicológicos.

El enfrentamiento de este problema, con elementos explicativos tan diversos, requiere de una perspectiva sistémica que parte desde el reforzamiento de los valores sociales e individuales y lo educativo desde la familia y el ámbito escolar. Sin embargo, aquí sólo vamos a abordar los elementos instrumentales relativos a la mejora del marco regulatorio de las APP. La cultura de estos tiempos del capitalismo en su fase neoliberal desafortunadamente refuerza el entorno que retroalimenta la corrupción. Rojas (1992) nos habla del hombre light: materialista, hedonista, permisivo, relativista y consumista; quizás habría que agregar individualista y cortoplacista.

Nuevo marco regulatorio para las APP

La mejora del marco regulatorio requiere una reingeniería de Proinversión. El último Decreto Legislativo (DL) 1251 de noviembre de 2016 tiene problemas. Se parte de una visión privada y hasta se establece un Consejo Directivo con 3 miembros que vienen de ese sector. Este tema es un asunto de interés público, no se trata de que se hagan buenos negocios. Los objetivos del sistema deben considerar la creación de encadenamientos productivos y de empleo, proyectos con mayor procesamiento y contenido tecnológico, formación de clusters, el apoyo al desarrollo local, regional y nacional, la mejora de la distribución del ingreso, entre otros que deben generar externalidades positivas a toda la sociedad. En esta norma no queda claro el criterio de asignación por el menor costo, por lo cual resulta esencial incorporar explícitamente la aplicación del comparador público privado (CPP) que evalúa si la inversión se debe hacer como APP o como obra pública tradicional. Hay otros temas cuestionables como los relativos a los alcances de los seguros de responsabilidad a los funcionarios y el relajamiento de las normas de evaluación y control en el caso de las APP autofinanciadas.

Un tema clave es que todo el sistema de inversión pública y de promoción de la inversión privada debe ser encabezado por el CEPLAN, como en Colombia está en el Departamento Nacional de Planeación. ¿Proinversión o el MEF son capaces de determinar las necesidades del país, de las regiones y de cómo priorizar cuando es obvio que los recursos son escasos? Por otra parte, hay que fortalecer las capacidades sectoriales del Estado en términos técnicos y financieros para evitar los serios errores que se han cometido en el tiempo. Por ejemplo, en el caso de las carreteras IIRSA la tecnología apropiada era la ferroviaria por sus menores costos. Hay que crear sistemas de bases de datos con parámetros técnicos y económicos para evitar sobrevaluaciones flagrantes. El establecimiento de la obligatoriedad de que cada proyecto se evalúe en términos comparados con otros previos nacionales e internacionales frenaría los excesos que hemos observados en proyectos como la línea 2 del Metro de la Ciudad de Lima o el Gasoducto Sur Peruano, entre otros. En la misma dirección, hay que fortalecer a los reguladores sectoriales.

La lista es larga. No se debe permitir licitaciones de un solo postor. Tampoco iniciar concursos públicos cuando el nivel de detalle de ingeniería es reducido (1 al 3) o sin estudios de factibilidad. Establecer normas más estrictas para las adendas evitando renegociaciones como las del Aeropuerto de Chinchero. Sobre este punto el DL 1224 de setiembre de 2015 establecía algunos límites, pero dejaba abiertos los problemas operativos y del cierre financiero del proyecto. Este último elemento hay que eliminarlo como causal de renegociación ya que es el elemento básico para justificar y asignar una APP. Asimismo, hay que especificar el protocolo detallado para el control previo obligatorio a cargo de la Contraloría General de la República en el caso de los proyectos grandes y medianos; homogenizar criterios para registrar pasivos en firme y contingentes. Es importante establecer reglas claras con relación a la tasa máxima de costo de oportunidad del capital aplicable a los proyectos (general y si fuera el caso para algunos sectores específicos). Se requieren hacer obligatorias las evaluaciones ex post para extraer lecciones designando a los responsables en hacerlo y su obligatoria difusión.

Hay que eliminar de la cartera de proyectos todas las APP de vías urbanas que se realicen sin contar con un sustituto razonable libre de pago, aprovechen infraestructura pública previa del Estado y cobren peajes. Los proyectos de la Vía Javier Prado, Primavera o la Vía Urbana de Puente de Piedra son insostenibles técnicamente y limitan el derecho constitucional al libre tránsito. También se deben establecer normas específicas para el caso de las APP en irrigaciones, salud, educación y otras. Dos temas centrales para limitar la corrupción son la transparencia y la rendición de cuentas. Desde el DL 1224 se establecía un registro nacional de contratos; sin embargo, en sus disposiciones complementarias se reservaba el acceso permanente a la información económica y financiera. Esto es inaceptable. La opacidad es un elemento que promueve corrupción. La transparencia debe ser el principio clave antes, durante y después que se ejecuten los proyectos.

Temas pendientes

Los últimos gobiernos y el actual han priorizado la inversión a través de APP respecto de la obra pública. Es indiscutible que con relación a la década de los años noventa muchas APP permitieron rehabilitar infraestructura y la prestación razonable de determinados servicios públicos. En los ochenta, el terrorismo, la alta inflación y la crisis fiscal destruyeron la capacidad del Estado para llevar a cabo esas actividades. Sin embargo, los tiempos han cambiado; ahora hasta el gobierno puede obtener mejores condiciones de financiamiento que el sector privado. Se debe mejorar progresivamente los futuros contratos con indicadores de desempeño que coadyuven al bienestar de los usuarios. No más concesiones como la del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez con unos pocos indicadores que sólo se evalúan al año 8 y 30 de la concesión o la de los ferrocarriles donde los criterios de evaluación son difusos.

Se debe determinar con criterios claros las disponibilidades de liquidez del gobierno central en el BCRP que se pueden aprovechar para la inversión y los niveles de endeudamiento admisibles para la modalidad tradicional y a través de APP. Es imprescindible establecer una trayectoria clara de todos estos compromisos garantizando la sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazo. Al respecto, no se debe olvidar que las APP cofinanciadas incorporan pasivos contingentes de compleja valoración y que la presión tributaria en lugar de aumentar se está reduciendo. Otro tema importante es que el Estado debe garantizar que con las APP no se reduzca significativamente su función distributiva y se reconcentre ingreso a favor de los contratistas y perceptores de ganancias.

El análisis debe hacerse caso por caso y la utilización del CPP debe ser obligatoria. Este se utiliza en muchos países y en todo caso se puede acotar al nivel de profundidad que se requiera por tipo y tamaño de proyecto para viabilizar su aplicación. Las evaluaciones deben ser tanto a nivel financiero como económico-social incorporando las externalidades que generan los proyectos. Asimismo, antes de cada concurso público debe demostrarse que este sería el camino para garantizar el mejor servicio público al menor costo posible. Es clave que se garantice que las ganancias de productividad también se trasladen a los usuarios. Hay que promover e implantar las APP que sean necesarias con protocolos de análisis y evaluación rigurosos, sin criterios ideológicos y con transparencia absoluta.

1 Profesor e investigador de la Escuela de Postgrado de la Universidad del Pacífico.

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